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探索親清關系的實現機制

2018-12-05 來源: 大眾日報 作者:

  □趙泉民

  習近平總書記在民營企業座談會講話中指出:“各級黨委和政府要把構建親清新型政商關系的要求落到實處。”新時代,我國政商關系發展的方向是制度化與規范化。因此,對于親清新型政商關系的構建,需要從制度建設層面,以系統思維加以謀劃,如在“負面清單”和“正面清單”基礎上,凸顯清單制度建設的個性化、區域性和差異化;制度設計中遵循“激勵與懲罰”合理均衡的制度有效基本原則,從政商雙方進行雙向的激勵與懲戒;健全和完善現有制度,形成縝密制度體系,提高政府服務的精準化、精細化程度;體制機制上試點創設“親清指標”、“親清指數”等。

  把構建親清新型政商關系的要求落到實處,真正形成“親”不逾矩、“清”不遠疏的新型政商關系,關鍵是要建立起激勵與懲罰合理均衡的制度體系

  親清新型政商關系的提出,是以習近平同志為核心的黨中央在中國特色社會主義進入新時代后提出的新命題,同時也是對新的歷史方位下政商關系本質特征的清晰廓清和精準定位。這一命題自2016年全國兩會期間首次提出,2017年被寫入黨的十九大報告,再到2018年全國兩會和11月初的民營企業座談會,習近平總書記多次就構建親清新型政商關系作出重要指示。但在現實中,一些領導干部存有矯枉過正和自保自衛的心理,抱著“多一事不如少一事”、“不怕不親只怕不清”的錯誤心態,談商色變,致使一些地方的政商關系發生了從先前“親而不清”的過度密切,到現在“清而不親”、“不清不親”相對疏遠的“畸變”,甚至在政商關系構建上也搭起了形式主義的“花架子”。如何把構建親清新型政商關系的要求落到實處,真正形成“親”不逾矩、“清”不遠疏的新型政商關系?筆者認為,關鍵是建立起激勵與懲罰合理均衡的制度體系。

  應在“負面清單”和“正面清單”基礎上,凸顯清單制度建設的個性化、區域性和差異化。全面深化改革的關鍵是經濟體制改革,而經濟體制改革的核心是處理好政府與市場之間的關系,使市場在資源配置中起決定性作用,并更好發揮政府作用。可問題在于:市場如何更加有效?在何處更加有效?政府如何更加有為?又在何處更加有為?人們對此的認識至今還很模糊,實踐中又存在大量盲區。要解決好這一問題,就需要圍繞政府和市場的互動邊界,自上而下在制度層面出臺相對較為詳細的特別是操作性強的法律法規和政策制度。我國地域遼闊,不同區域間經濟社會發展的差異性極大,因此政府與企業的活動邊界也大不相同,制度需求的個性化色彩、地域性特色和階段性特征自然也就隨之增大。基于此,應在大量調研基礎上,針對中央、省、市、縣、鄉鎮不同層級政府角色的職能定位,并緊密結合東、中、西不同區域、不同層級經濟社會發展階段及不同性質企業服務需求實情,政府、企業及社會組織(如行業協會、企業家協會)等多種治理主體協同,建構起富有“地域個性特色”,中央、省、市、縣和鄉鎮政府“層級特色”及市場主體發育“階段性特色”鮮明且可行性極強的清單制度,增強清單制度效能與地方經濟及企業發展實際之間的“粘性均衡”,避免清單制度流于形式而在實際中無補于政商關系的改善。

  在制度設計中,應加大遵循“激勵與懲罰相兼容”的制度有效基本原則的力度,壓縮“權力尋租”空間。當前,市場準入限制仍舊較多,部分政府部門為企業辦事效率依然不高。究其原因,就在于制度建設與執行環節出了問題。其中最為根本的是,制度建設中的懲罰機制,尤其是強制性法律制裁嚴重缺失。制度要有效能,必須隱含著某種對違規的懲罰。制度激勵意味著可以做什么,而制度懲罰則意味著不能做什么,并依靠某種懲罰得以貫徹,沒有懲罰的制度通常是無用的。當人們覺得,出于他們所欺騙的人不知情或難以察覺,他們能機會主義地行事而不受懲罰時,就會淪入“敗德行為”。因此,通過制度的激勵與懲戒并舉,來規范行政機關,使其活動受制于法律約束,行政活動指向得以確定,社會才可以相對比較清楚地預見或測度行政行為。例如,建立對行政不作為和濫權行為的行政問責和刑、民法律追訴制:凡是對企業生產和經營造成重大損失的侵權行為和負責人,應追究個人刑事和政府民事連帶賠償責任。同時,對企業一方,建立信用監督、警示和失信懲戒機制,健全不廉潔行為查詢系統及“黑名單”制度,對市場經濟活動中違規圍獵或俘獲政府官員的企業,依法依規限制其有關經濟活動。只有這樣,企業家行為才會逐漸從過去“找權力”轉向“找市場”,將心思從“如何搞定官員”轉向“如何創新技術、改善管理”等市場競爭的本源上來。

  可試點創設“親清指標”與“親清指數”,將親的“程度”與清的“距離”具體化、精準化、數量化

  多舉措并舉提高政府服務的精準化、精細化程度。親清政商關系的背后,是政府的服務和監管。基于此,參照國際慣例進一步減少種種“前置性審批”,提高放權“含金量”(換一種思維方式,將簡政放權“點菜權”,即政府在何處及哪些領域“簡”、“放”和“服”,其話語權應更多地交給社會和企業),切實把政府職能的重點放在依法監管、提供服務、營造環境上來。具體性舉措主要有:其一,放開市場準入,凡是“法無禁止”的行業和向外資開放的領域都應該向民營企業開放,并降低甚至是取消對民營企業在注冊資本、投資金額、產能規模、土地供應、采購招投標等方面的門檻設置;其二,清理、精簡涉及民營企業投資管理的行政審批事項和企業收費,尤其是“隱性收費”,規范中介組織行為,降低企業經營成本;其三,對接商事制度改革,加強事中事后監管和線上線下一體化監管,營造公平競爭市場環境;其四,健全完善金融體系,創新金融服務業態,破解民營企業發展融資難、融資貴問題,盤活存量資金,拓寬融資渠道。其五,在緊縮政府權力的同時,還應加強對權力運行的監管,規范行政權力的自由裁量權,健全行政權力運行的監督制約機制,特別是對權力運行各個環節的監督,如細化、量化行政裁量標準,規范裁量范圍、種類和幅度。要建立健全行政裁量基準制度,實現政府行政裁量權的自我控制,提高權力運行的公開化水平,在此基礎上問需于企業,以企業的感受度和滿意度為基點,提升政府對于企業服務的精準化水平(即增強政府的服務供給與企業的服務需求之間的“契合度”或匹配性,助推政府從“要我服務”到“我要服務”的角色轉換)。

  體制機制上,可試點創設“親清指標”與“親清指數”,將親的“程度”與清的“距離”具體化、精準化、數量化。“親清指標”重在清楚羅列某一地方政商兩個主體“為”與“不為”的界限,細化出政商交往的“正當行為”和“負面清單”(重點在于從企業角度出發,問其需要政府供給的“親”的服務何在,以減少政商之間“親”的供給與需求之間的錯位,實現兩者之間的精準對焦),讓政商雙方各自清楚該為什么、不該為什么和如何去作為;劃定“公利”與“私利”的界限,規范得利的渠道,讓干部從“灰色地帶”、“非法收入”中走出來,不拿企業給的紅利、只拿組織部門給的獎勵;廓清失誤與錯誤的邊界,對干部因服務企業發展造成的過失、產生的影響,客觀公正看待、具體辯證分析,對確因出于公心、創新擔當而又出現失誤的應予以免責。“親清指標”有助于解決一些地方部門和單位在構建新型政商關系中茫然不知所措、眉毛胡子一把抓、措施不實在、重點不突出、效益不顯著等問題。這里,最為根本的是要因地制宜,結合地方經濟發展實際及不同企業發展狀況,制定和細化出切合地方實際與不同企業的政策措施,增強政府親清服務的精準化程度。所謂“親清指數”,則是重在評估檢測某一地方的親清新型政商關系的實現程度和做得如何。“親清指標”主要由政商上級對下級發布,“親清指數”則主要由具有相當資質且獨立的第三方評估機構、媒體發布,以避免政商雙方主體既當裁判員又當運動員的爭議。由獨立第三方發布“親清指數”,對地方落實情況定期督察和總結評估,有利于增強政商雙方構建新型政商關系的壓力與動力,促進做與不做一個樣、做多做少一個樣、做好做壞一個樣、以文件落實文件、以會議落實會議等諸多問題的解決。“親清指標”與“親清指數”兩者各有側重又密切聯系,都是新型政商關系構建“工具箱”中的重要工具。

  新型政商關系的核心要求,雖然只有“親”“清”二字,但對此的構建卻是一項甚為復雜龐大的系統工程,從根本上說,是政府治理體系、市場治理體系、企業治理體系及社會治理體系等諸多領域改革的“融合”

  市場經濟講求的是不同市場主體之間公開、公平和公正競爭,政府角色在于鼓勵競爭、反對壟斷。這是現代市場經濟和現代政府的基本特征。其中的問題則在于,市場主體里,通常是既有民營企業,又有政府出資舉辦的國有企業,兩者在市場上競爭之時,政府極易既當“運動員”又當“裁判員”,故而競爭的結果很可能不是優勝劣汰,而是逆向淘汰,即“劣幣驅逐良幣”。這就不是“好的市場經濟”,而是“壞的市場經濟”。中外大量事實也已證明,民營企業只有植根于“好的市場經濟”土壤之中,其創新源泉才能充分涌流,創造活力方會競相迸發。

  營造有效競爭的市場環境,建立完善現代市場體系,是民營企業健康發展不可缺少的外部環境。應該說,在市場經濟激烈競爭中成長起來的民營企業,不怕競爭,怕的是不公平競爭。這就要求政府在面對各種所有制企業時,保持中性和中立的立場,尤其是要拋棄將國有企業與民營企業對立起來的思維。對于各種所有制企業“一視同仁、平等對待”,恪守“競爭中性”的價值觀:不僅要有守住底線的“原則”,更要有把好分寸的“細則”。也只有在制度層面形成兩者的同頻共振、同向發力的舉措或安排,才有可能以全面凈化、雙管齊下的力度,使政治生態和商業生態得到整體好轉,優化執政環境和市場環境,進而建立起“好的市場經濟”,最終實現政、商相互信任、相互促進、互幫互助、合作共贏。

  新型政商關系的核心要求,雖然只有“親”“清”二字,但對此的構建卻是一項甚為復雜龐大的系統工程,需要與其他領域的改革相互融合和協同推進。政商關系不僅是關于政府與企業的關系,也不只是關于官員和商人的關系,其在更深層次上涉及到政府與市場、政府與社會的關系。從根本上說,這是政府治理體系、市場治理體系、企業(公司)治理體系以及社會治理體系現代化等諸多問題的“融合”。這就需要站在治理角度,以系統思維,從制度體系建設高度來對其在各方面做出通盤謀劃和推進,建立起以法治、信用為約束的,與新社會經濟形態相適應的各項基本法律制度,避免以“頭疼醫頭,腳疼醫腳”的庸醫思維來對待。一語以蔽之,善政越發力,民營企業就越受激勵;制度安排越有效,非公有制經濟就越有燦爛未來。這是建設和完善“好的市場經濟”的題中之義。

  (作者系中國浦東干部學院教授)

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初審編輯:

責任編輯:李士環

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