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中國農村治理研究的創新理路

2018-09-12 來源: 中國社會科學網 作者: 蔣永甫

  農村治理是國家治理的基礎工程。農村治理具有豐富的內涵,治理內容涉及農業振興、農村建設和農民發展,治理單元涵蓋村治、鄉治與縣治三個維度,治理結構由官治系統與自治系統構成,包括基層政府、自治組織、社會組織和農業企業等多元主體。在農村治理場域中,國家制度與地方實際相互交織,經濟發展與民生保障相互促進,基層政府與自治組織并立,貫穿改革、發展與穩定等主題,展現出了我國農村治理的鄉土景觀。

  

  農村治理研究重心發生轉變

  

  農村治理體制機制研究,是農村治理理論與實踐發展進程提出的新問題。農村治理研究起始于對村民自治制度的研究。隨著治理理論在中國農村研究中的應用,一個更具包容性的概念——“鄉村治理”在學術文獻中得到了廣泛回應。在鄉村治理理論框架下,“鄉政”與“村治”構成研究的兩個維度。

  

  考察西方學術史可知,西方學者傾向于將基層自治團體等作為我國農村治理研究的中心關切,這與西方的民主意識觀念不無關系,但在具體研究中則各有側重。有的偏好從國家視角出發,將國家作為基層管理的介入者,側重于解讀國家權力延伸進入農村基層社會的過程,這一過程包含了作為權威主體的國家與地方各個行為主體間基于自身利益的互動與博弈,并提出了“國家政權內卷化”“地方政府公司主義”“第三域”等分析概念。有的則從社會視角出發,關注地方精英與宗族組織、地方自治機構、士紳等的作用。西方學者眼中的中國農村治理研究,往往帶著西方的價值判斷,即重視理論模型的建立,而忽視基層自治團體運行中所面臨的現實條件的局限。

  

  近年來,我國學者直面村民自治的現實困境,諸如村民自治的“空心化”“行政化”“形式化”、農村兩委矛盾、行政權與自治權等問題成為研究的關切。從實際出發,我們更偏向對基層政府的研究,并將其視作農村治理體制的重要維度加以討論。針對鄉鎮政府的“空轉”“制度異化”“政府內卷化”的現實近況,學者們提出了“懸浮型政權”和“政權依附者”的分析概念,直面“鄉政”治理的困境。

  

  伴隨著農業稅費改革到最終廢除農業稅,鄉鎮改革成為學者們追逐的熱點問題。除了體制內的“鄉政”和“村治”外,體制外的農村社會組織、經濟合作組織、宗族勢力、經濟能人和農業公司也日益成為農村治理的重要參與主體,一并進入鄉村治理研究者的視野。如何容納多元主體參與,農村治理研究開始轉向農村治理體制機制的研究。  “鄉政村治”農村治理的現實表達

  

  農村治理體制機制,是農村治理主體間的權力配置制度及權力運行方式方法的總和。在“鄉政村治”體制下,存在兩個最為重要的治理主體,即鄉鎮政府與村兩委。“鄉政”與“村治”的關系是行政指導與被指導的關系,實質是行政化治理體制,這種行政化治理體制也是當代中國國家與社會關系的現實表達形式。

  

  在“鄉政村治”的農村治理體制下,權力運行遵循著“黨的領導、人民當家作主與依法治國”的內在邏輯。黨的領導與人民當家作主不僅體現在鄉政對村治的指導關系上,而且還體現在“村治”內部自治組織與基層黨組織的權力關系問題上,最終形成以村支書為主的村兩委新型村治結構。村兩委的制度安排集中體現了“黨的領導”與“人民當家作主”的內在統一關系。依法治國的理念要求農村基層行政主體和自治主體都要遵守國家的相關法律法規,鄉鎮政府并不直接干預村民自治的內部事務。

  

  在“鄉政村治”的農村治理體制中,“鄉政”指導“村治”的關系主要通過鄉鎮主導村兩委的換屆選舉制度、村兩委干部的薪酬制度與考核制度等整合、吸納機制加以實現。主持村兩委換屆選舉,是“鄉政”對“村治”指導的一項重要整合機制。一方面,每到換屆年,鄉鎮政府要按照上級黨委政府的部署主持村兩委換屆選舉工作,在綜合考慮村莊黨員推薦、村民代表推薦的基礎上,按“四有”要求推薦村兩委干部候選人,選配村兩委干部。在主導村兩委干部選配權后,對村兩委主要干部實行固定薪酬制度,由縣財政統籌安排,同時接受鄉鎮政府的績效考核,也是一項重要的吸納機制。另一方面,鄉鎮政府通過具體工作機制,如掛村制度、分管制度、駐點普訪制度以及中心工作等制度嵌入村莊,實現“鄉政”與“村治”的良性互動。

  

  “鄉政”通過對“村治”的整合、吸納與嵌入等工作機制,實現了對“村治”的指導以及與“村治”的良性互動,改變了鄉鎮政府的懸浮型政權地位,鄉鎮政府成為縣級政府治理農村的重要抓手。在當前的農村治理體制下,存在“鄉政”與“村治”居于權力運行的兩個節點,“鄉政”對“村治”的行政指導以及“鄉政”與“村治”的互動,反映了國家與社會關系的調整與演變。 “一元主導復合型治理體制”的

  

  治理創新

  

  農村改革以來,特別是隨著農業市場化發展,各種社會組織、市場組織紛紛產生,并參與到農村治理中來,農村治理主體呈現出多元化發展的態勢。通過文獻梳理和田野調查,我們發現,農村治理主體至少包括縣級政府、鄉鎮政府、村民委員會、農村基層黨組織、村民小組、經濟合作組織(合作社)、農村社會組織、宗教組織、宗族組織、農業公司、經濟能人等。由于農村治理主體在資源稟賦、參與領域和目的、角色行為等方面存在著諸多差異,客觀上,現行農村治理體制存在許多不完善之處,容納新型治理主體參與度較低,各種治理主體之間的利益沖突時有發生,而傳統的行政化治理機制忽視了農村問題的復雜性,影響了當下農村治理的成效。

  

  在鄉村振興戰略背景下,針對農村治理主體的多元化和異質性問題,農村治理體制改革,需要建立以多元異質性主體為基礎,以國家與社會的良性互動為核心,以法治為保障的“一元主導復合型治理體制”。

  

  一元主導復合型治理體制,就是把“鄉政村治”治理體制上延至縣級政府,以縣級政府為核心,形成“縣政、鄉派、村治”的農村治理體制。農村治理中的各項工作都離不開縣級政府。建立“縣政、鄉派與村治”的農村治理體制,就是要以縣域為治理單位,做好農村治理的頂層設計,打破鄉鎮行政邊界對農業產業化發展的約束,適應農業市場化的發展要求,實現縣域內的農村農業資源整合。

  

  在一元主導的復合型治理體制中,鄉鎮政府起著承上啟下的作用。基于鄉鎮政府“懸浮”于村莊社會之上又“依附”于縣級政府的實際處境,通過鄉鎮政府改革,實現鄉鎮政府向服務型政府、任務驅動型政府轉型。一方面,承接完成縣級政府的農村治理的具體任務,另一方面具體服務于村民自治工作。鄉鎮政府改革就是要通過機構改革,實現鄉鎮政府的職能轉變,如一些地方探索的把鄉鎮政府和原有的“七站八所”整合成整體性的“一辦三中心”(“黨政綜合辦公室”“產業服務中心”“社會服務中心”和“政策法律服務中心”),實現了農村基層治理的“重心下移”和“力量下沉”。在一元主導復合型治理體制中,“村治”仍然是農村治理的基本單位,在農村社會矛盾化解上發揮最基礎的作用。加強村級自治組織建設,實現村級自治組織擴容,能夠更多地容納多元治理主體,以增強村莊治理的有效性。

  

  “一元主導復合型治理體制”的關鍵是實現“國家與社會”的良性互動,為此必須完善雙方良性互動的實現機制——整合機制、吸納機制與嵌入機制。在充分激活農村基層黨組織的政治表達功能,實現多元主體的利益整合上,需通過吸納多元化、異質性治理主體,進入農村治理體制的方式來解決其政治訴求。加強國家對多元異質性主體的嵌入,增強政治互信。

  

  總之,在農村治理主體多元異質條件下,如何發揮各治理主體的資源優勢,實現多元共治,需要加強農村治理體制改革和機制創新,形成黨委領導、政府主導、社會參與、群眾自治的農村治理大格局,建立自治、法治、德治結合的現代農村治理體系。

  

  (本文系國家社科基金項目“農村治理體制改革與機制創新研究”階段性成果)

  

  (作者單位:廣西大學公共管理學院)

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初審編輯:

責任編輯:李士環

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